《浙江省土地管理条例》解读

一、出台背景

随着《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》的陆续出台，以及近年来，习近平总书记在不同场合多次强调节约集约用地和耕地保护的重要性，针对我省土地资源十分紧缺的现状，需要进一步加强土地管理，促进经济社会可持续发展，需要强化国土空间规划和土地用途管控，需要统筹“三生空间”、严格落实“三条控制线”，实现“多规合一”等。2021年9月29日，浙江省第十三届人民代表大会常务委员会第三十一次会议审议通过了《浙江省土地管理条例》，该条例于2021年11月1日正式实施。

二、主要内容

（一）健全国土空间规划体系

《浙江省土地管理条例》第九条

国土空间规划应当细化落实国家和省国民经济和社会发展规划提出的国土空间开发保护要求，统筹布局农业、生态、城镇等功能空间，划定落实永久基本农田、生态保护红线和城镇开发边界。

1.明确国土空间总体规划审批体系（《浙江省土地管理条例》第十条

国务院批准：省级国土空间总体规划、省政府所在地市、计划单列市以及国务院指定城市的总体规划。

2.明确详细规划编制主体（《浙江省土地管理条例》第十二条）

省政府批准：设区的市、县（市）国土空间总体规划和省政府指定的乡镇的总体规划。

省政府授权的设区的市政府批准：其他乡镇的总体规划。

涉及省政府指定乡镇的省政府批准：乡镇总体规划也可以多个乡镇为单元。

3.明确专项规划编制机制（《浙江省土地管理条例》第十三条）

国土空间相关专项规划是在特定区域（流域）或者领域，为体现特定功能对空间开发保护作出的专门安排。

国土空间相关专项规划由自然资源主管部门或者行业主管部门按照国家和省规定的职责组织编制。由自然资源主管部门组织编制的相关专项规划，报本级人民政府批准；由行业主管部门组织编制的相关专项规划，经同级自然资源主管部门审查后，报本级人民政府批准。

4.明确国土空间规划的严肃性（《浙江省土地管理条例》第十四条）

经依法批准的国土空间规划，任何组织或者个人不得擅自修改。规划编制机关应当及时公布经依法批准的国土空间规划，法律、行政法规规定不得公开的除外。

国土空间规划确需修改的，应当符合法定条件，由原规划编制机关组织修改，报原批准机关批准。

（二）严格耕地保护

《浙江省土地管理条例》第四章 根据我省实际情况，对耕地保护主体责任、耕作层剥离、非农化非粮化、农业标准地、设施农用地、耕地保护补偿、永久基本农田集中连片整治等内容进行了规定。

1.切实落实耕地保护主体责任

《浙江省土地管理条例》第十八条

各级人民政府主要负责人是本行政区域耕地保护第一责任人。上级人民政府应当每年对下级人民政府耕地保护责任目标落实情况进行考核。

2.确保耕地占补平衡

《浙江省土地管理条例》第二十条

经依法批准非农业建设占用耕地的，由占用耕地的组织或者个人负责开垦与所占用耕地的数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应当委托县（市、区）人民政府补充耕地。开垦耕地或者委托补充耕地产生的相关费用作为建设成本，列入建设项目总投资或者生产成本。

3.开展永久基本农田集中整治

《浙江省土地管理条例》第二十一条第二款：设区的市、县（市）人民政府应当按照国家和省有关要求，将永久基本农田相对集中的一定区域划为永久基本农田保护区，开展永久基本农田集中连片整治，将整治增加的优质耕地和未划为永久基本农田的优质耕地，划为永久基本农田储备区，作为补充划定永久基本农田的后备资源。

4.实施永久基本农田耕作层剥离

《浙江省土地管理条例》第二十二条

经依法批准建设占用永久基本农田的，占用的组织或者个人应当按照国家有关技术规范对所占用永久基本农田进行耕作层剥离，并按照自然资源主管部门的要求将被剥离的耕作层土壤用于新开垦耕地、劣质地或者其他耕地的土壤改良。

占用永久基本农田的组织或者个人未按照前款规定进行耕作层剥离的，由乡镇人民政府、街道办事处责令限期改正；逾期未改正的，由乡镇人民政府、街道办事处代为剥离，所需费用由占用的组织或者个人承担。县级以上人民政府自然资源主管部门应当加强对耕地耕作层剥离工作的管理和指导，建立耕作层管理信息库，为开展耕地耕作层土壤剥离、储存和利用提供信息服务。

5.严格禁止耕地非农化非粮化

《浙江省土地管理条例》第二十三条

禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。耕地应当优先用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品生产，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地。禁止违反规定占用耕地开展绿化造林、超标准建设绿色通道、挖田造湖造景等活动，禁止占用永久基本农田扩大自然保护地。具体办法由省自然资源主管部门根据国家有关规定制定，并报省人民政府批准。

6.创新实施农业标准地

《浙江省土地管理条例》第二十五条

乡镇人民政府、街道办事处可以根据耕地性质、现状等情况与土地经营权人签订农业标准地投资建设协议，对亩均投入产出、机械化种植面积比例、农业投入品使用、农产品安全和环境保护等控制性指标以及相应奖励、违约责任作出约定。具体办法由设区的市、县（市、区）人民政府制定。

7.细化耕地保护补偿机制

《浙江省土地管理条例》第二十八条：资金奖励主体——农村集体经济组织；补偿资金的分配——向种植粮食的耕地倾斜；用途——农田基础设施管护与修缮、地力培育、耕地保护管理、乡镇村公共设施建设、公益事业建设。

（三）优化审批节约集约用地

1.明确未利用地审批

《浙江省土地管理条例》第三十一条

未利用地转为建设用地的，应当纳入土地利用年度计划，并按照农用地转为建设用地的审批权限、程序等规定办理。

2.建设交易平台

《浙江省土地管理条例》第三十六条

省自然资源主管部门应当建立全省统一的建设用地使用权交易管理平台，实现国有和集体建设用地使用权交易信息发布、数据汇集、统计分析、信用管理等功能，加强建设用地使用权交易、税费缴纳、登记等业务协同，为交易各方提供便捷服务。

3.加强标准地管理

《浙江省土地管理条例》第三十五条

以标准地方式出让建设用地使用权的，县级以上人民政府应当建立相应管理机制。以标准地方式出让建设用地使用权的，应当签订建设用地使用权出让合同和投资建设合同；建设用地使用权转让、出租的，投资建设合同权利义务一并转移。转让方、出租方存在违约情形的，应当按照投资建设合同承担违约责任。

4.提高土地利用效率

《浙江省土地管理条例》第三十七条

县级以上人民政府应当统筹新增和存量建设用地使用，保障小微企业园用地，优先支持通过工业用地整治改造、城乡低效用地再开发等方式建设小微企业园，促进小微企业集聚发展和转型提升。

（四）完善征地程序

编制成片开发方案：

《浙江省土地管理条例》第五十三条

设区的市、县（市、区）人民政府组织实施的成片开发建设需要征收农民集体所有土地的，应当按照国家和省有关规定编制土地征收成片开发方案。成片开发方案经依法批准后，方可依照法律、法规和本条例规定实施土地征收。

成片开发范围选取条件：符合规划、公益性用地比例达标、征得村民同意。

征地程序：

第一步：发布土地征收预公告。（不少于10个工作日）

第二步：开展土地现状调查和社会稳定风险评估。

第三步：编制征地补偿安置方案并公告。（不少于30日）

第四步：办理补偿登记。

第五步：签订征地补偿安置协议。

第六步：提出土地征收申请。

第七步：发布土地征收公告。（不少于10个工作日）

第八步：组织实施土地征收。

（五）保障农民宅基地权益

1.确立一户一宅原则及面积标准

《浙江省土地管理条例》第五十五条

农村村民一户只能拥有一处宅基地，宅基地的面积标准（包括附属用房、庭院用地），使用耕地的，最高不得超过一百二十五平方米；使用其他土地的，最高不得超过一百四十平方米；山区有条件利用荒地、荒坡的，最高不得超过一百六十平方米。

2.加强建房保障

《浙江省土地管理条例》第六十条

县级以上地方人民政府自然资源、农业农村主管部门应当按照国家和省有关规定，通过合理确定宅基地规模和规划布局、用地指标专项管理、简化用地审批程序等方式加强农村村民建房保障。

3.支持宅基地盘活利用

《浙江省土地管理条例》第六十一条第二款

农村闲置的宅基地在符合国土空间规划、用途管制和尊重农村村民意愿的前提下，经依法办理相关手续后，可以用于发展休闲农业、乡村旅游、电子商务等新产业、新业态。

（六）健全集体经营性建设用地入市交易机制

1.规划先导

明确国土空间规划要统筹并合理安排集体经营性建设用地布局和用途，促进集体经营性建设用地节约集约利用。

2.对象明确

国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，且已依法办理土地所有权登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人在一定年限内有偿使用。

3.方式多样

招标、拍卖、挂牌或协议等方式入市。

（七）明确土地督察职责

1.明确督察内容

《浙江省土地管理条例》第六十三条

省政府授权的自然资源督察机构依照有关法律、法规和本条例的规定，对设区的市、县（市、区）人民政府下列土地利用和土地管理情况进行督察：

（1）耕地保护情况；

（2）土地开发利用和节约集约利用情况；

（3）国土空间规划编制和实施情况；

（4）土地征收情况；

（5）土地管理有关法律、法规和重大政策执行落实情况；

（6）其他土地利用和管理情况。

2.明确督察方式

下达督查意见书；约谈被督察的人民政府相关负责人；对发现的违法问题，依法移交有关机关处理。

（八）强化土地违法行为处罚

《土地管理法实施条例》第五十六条

违反规定拒不履行土地复垦义务的，依照《土地管理法》第七十六条的规定处以罚款的，罚款额为土地复垦费的2倍以上5倍以下。

《土地管理法实施条例》第五十七条

非法占地的，依照《土地管理法》第七十七条的规定处以罚款的，罚款额为非法占用土地每平方100元以上1000元以下。

《浙江省土地管理条例》第六十八条

违反土地管理法律、法规规定，自然资源主管部门依法以土地复垦费为基数处以罚款的，土地复垦费的数额应当综合考虑损毁前的土地类型、实际损毁面积、损毁程度、复垦标准、复垦用途和完成复垦任务所需的工程量等因素确定。

《浙江省土地管理条例》第六十九条

违反本条例规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，将未利用地改为建设用地的，依照土地管理法律、法规关于未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，将农用地改为建设用地的规定处罚。

《浙江省土地管理条例》第七十条 法律责任

县级以上人民政府及自然资源、农业农村等有关部门和乡镇人民政府、街道办事处及其工作人员有下列行为之一的，由有权机关对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：

违反法定权限、程序、擅自批准或者修改国土空间规划的；

违反法定权限、程序或者不按照国土空间规划确定的土地用途批准土地使用的；

违反规定占用耕地开展绿化造林、超标准建设绿色通道、挖田造湖造景等活动，或者占用永久基本农田扩大自然保护地的；

违反法定权限和程序进行土地征收的；

违法减免土地有偿使用费等土地费用的；

其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为。

（记者 陈艺琨 整理）